https://www.pupia.tv - Roma - DL Sicurezza - Audizione di Manes e Zaccaria, professori - C. 2355 Governo
Alle ore 14.45, presso l'Aula della Commissione Affari costituzionali, le Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia hanno svolto l'audizione di Vittorio Manes, professore di diritto penale presso l’Università degli Studi di Bologna “Alma Mater Studiorum”, e di Roberto Zaccaria, già professore di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Firenze, nell’ambito dell’esame del disegno di legge di conversione del decreto 11 aprile 2025, n. 48, recante “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario”. (24.04.25)
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Alle ore 14.45, presso l'Aula della Commissione Affari costituzionali, le Commissioni riunite Affari costituzionali e Giustizia hanno svolto l'audizione di Vittorio Manes, professore di diritto penale presso l’Università degli Studi di Bologna “Alma Mater Studiorum”, e di Roberto Zaccaria, già professore di istituzioni di diritto pubblico presso l’Università degli Studi di Firenze, nell’ambito dell’esame del disegno di legge di conversione del decreto 11 aprile 2025, n. 48, recante “Disposizioni urgenti in materia di sicurezza pubblica, di tutela del personale in servizio, nonché di vittime dell'usura e di ordinamento penitenziario”. (24.04.25)
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NovitàTrascrizione
00:00Grazie a lei professore, grazie del consenso. Iniziamo però con Roberto Zaccaria. Come
00:12è noto avete dieci minuti a testa. Roberto Zaccaria è già professore di diritto pubblico
00:17presso l'Università di Firenze. Prego professore, a dieci minuti a sua disposizione.
00:21Volevo dire che questo decreto legge, che è la trasposizione di un disegno di legge che
00:38giaceva al Senato avendo fatto un lungo iter parlamentare, ha una caratteristica particolare
00:46che io vorrei subito evidenziare. Sostanzialmente ha avuto l'effetto, leggendo praticamente i
00:55giornali e altro, di mettere d'accordo praticamente professori di diritto costituzionale, magistrati
01:05e avvocati dell'Unione delle Camere Penali. Non succede frequentemente, mentre c'è stata
01:11una grande unanimità di punti di vista per criticare alcuni aspetti di questo decreto.
01:19Tra l'altro io annuncio, come ha detto ieri la professoressa Calvano, che noi abbiamo
01:25fatto un appello, preparato un appello di oltre 200 gius pubblicisti, che sarà pubblicato
01:32il 28 per le ragioni note che i giornali in questi giorni si occupano di altre cose importanti.
01:38e però vorrei in qualche modo non parlare a nome di queste persone, che non mi permetterei
01:44mai, ma enunciare questi contenuti, visto che io sono tra i promotori di questo appello.
01:50Sarò sintetico, visto che avete sentito molte persone e quindi gli argomenti li conoscete.
01:59Trasformazione di un DDL in decreto legge, pochissimi precedenti e direi non conferenti.
02:07Qui siamo di fronte a un atto che ha una portata rilevantissima, tocca i temi della sicurezza
02:14e coinvolge delicatissime questioni di natura costituzionale.
02:20Non mi soffermo sulla straordinaria condizione di necessità d'urgenza, ne avete parlato abbondantemente,
02:30avete anche interloquito, però noi non ci stanchiamo di ribadire che queste condizioni
02:36devono essere non soltanto autoreferenziali dimostrate nel testo, ma devono sostanzialmente
02:43essere collegate a fatti precisi della vita reale.
02:46E questi fatti non ci sono.
02:49Sull'uso abnorme della decretazione d'urgenza non vi dirò niente di nuovo, però vi posso dire
02:56che qui siamo di fronte ad un'escalation, praticamente noi siamo di fronte ad un ulteriore
03:05aggravamento dell'intervento attraverso il decreto legge.
03:12Parlavo col professor Kelly, che è uno dei più autorevoli costituzionalisti, e lui si accinge
03:17a scrivere un articolo proprio su quello che è l'aggiramento privo di ogni giustificazione
03:23dell'articolo 72 della Costituzione.
03:27Come dire, la Costituzione ha una sorta di bivio, no?
03:32O la procedura ordinaria o quella del decreto legge.
03:37Ma una volta che si è invocata una strada, non la si può lasciare, non si può fare, diciamo,
03:44avanti e indietro su una strada rispetto a un'altra.
03:48Questo aggiramento dell'articolo 72 è gravissimo perché incide sulle prerogative dei parlamentari.
04:00Io vorrei dire quindi, non continuiamo a dire, si è fatto sempre così.
04:05Non si è fatto sempre così.
04:08Io credo che, tra l'altro, al di là della forma di cui ho parlato e ho accennato brevemente,
04:14noi siamo di fronte a gravissimi problemi di costituzionalità, cioè che sono nel contenuto
04:21di questo decreto.
04:22Io non ne posso indicare tutti, ma alcuni li voglio indicare.
04:26Li indicherà certamente il professor Manes, dopo di me, perché ha una competenza più specifica
04:31con il fenomeno al diritto penale.
04:33Però io vorrei porvi un tema, che è un tema tipico dei costituzionalisti, il tema della sicurezza.
04:43Da bene costituzionalmente tutelato e da limite alla libertà costituzionale, rischia di trasformarsi
04:51la sicurezza in un valore ideale, fondante, spesso coniugato con il gemello ordine pubblico,
05:00che vi ricordo in Costituente non si volle introdurre nella Costituzione, che non ha alcuna
05:06cittadinanza.
05:08Diceva Paolo Barile, non ci sono limiti generali alle libertà costituzionali, ci sono solo limiti
05:15particolari. Dunque la sicurezza è un limite particolare che si può applicare solo quando
05:22è espressamente richiamata. E la sicurezza è la sicurezza materiale, non è la sicurezza
05:29ideale. Questo naturalmente, su questo punto i costituzionalisti sono molto fermi. Qui invece
05:35si trasforma la sicurezza in un valore, in un principio costituzionale, cosa che non è.
05:41vorrei dire che sostanzialmente il DDL e ora il decreto legge introducono un pericoloso
05:49modello di repressione di quelle forme di dissenso che invece in una società democratica è fondamentale
05:56riconoscere e tutelare con forza. Questa è la sua matrice comune. Il dissenso è un elemento
06:03fondante della democrazia. Se evidentemente si aggredisce con una repressione penale di questa
06:09portata si mette in discussione uno dei capisaldi del sistema democratico. C'è sostanzialmente,
06:17anche questo lo dirà certamente meglio chi è un professore di diritto penale, ma c'è
06:22un irragionevole aumento qualitativo e quantitativo delle sanzioni penali. E poi inopportuno, uso
06:32l'espressione inopportuno, proprio per le sanzioni penali il ricorso alla decretazione d'urgenza,
06:37dal momento che il principio di colpevolezza richiede che chi compie un atto debba poter
06:43sapere in anticipo se esso è punibile come reato, mentre le modalità di entrata in vigore
06:48del DDL ne impedisce la prevista conoscibilità. Questo ho detto inopportuno perché ci sono
06:56dei precedenti, ma naturalmente di fronte a questa dimensione di nuovi reati la cosa è
07:02preoccupante. Violazione del principio d'uguaglianza, cioè non è in alcun modo possibile equiparare
07:10i centri di trattenimento per stranieri comunitari al carcere o la resistenza passiva a condotte
07:16attive di rivolta. Appare in contrasto con l'articolo 13 della Costituzione, la tutela
07:21della libertà personale, il cosiddetto daspo urbano, disposto dal questore che equivara
07:27a condannati e denunciati. Non meno preoccupante è la previsione con cui si autorizza la Polizia
07:33a portare armi anche diverse da quelle di ordinanza e fuori dal servizio. Vi sono poi disposizioni
07:40del decreto legge, sono più di una, che aggravano gli illeciti addebitati alla responsabilità
07:47di singoli o di gruppi, per il solo fatto che l'illecito avvenga in occasione di pubbliche
07:53manifestazioni. È doveroso domandarsi. Un tale tipo di disposizione non si ponga in violazione
08:00della specifica protezione costituzionale accordata alla libertà di riunione in luogo pubblico
08:07aperto al pubblico. Articolo 17 della Costituzione. Non si può far diventare aggravante quello che
08:14è oggetto di una libertà costituzionale. Questo è un elemento che strida dal punto
08:20di vista dei principi. Altre disposizioni virono palesemente il principio di determinatezza e
08:28di tassatività tutelato dall'articolo 25. Si punisce con la reclusione chi occupa o detiene
08:35senza titolo un immobile destinato a domicilio altrui o sue pertinenze. Si rischiano pene fino
08:43a sette anni per l'occupazione di luoghi che presentano un'estensione del tutto imprecisata,
08:49il domicilio, e rimessa a valutazioni e preferenze del tutto soggettive dell'interprete.
08:56È inutile ricordare l'enorme carico penale addossato a manifestazioni quali sit-in, tipica
09:01espressione di una cultura non violenta, che diventano comportamento equiparabile a veri
09:06e propri atti di aggressione, con spregio evidente dell'articolo 3 della Costituzione e della
09:13necessaria proporzione che l'articolo 3 impone tra i diversi comportamenti.
09:19In conclusione, torsione securitaria, ordine pubblico, limitazione del dissenso, accento posto
09:27prevalentemente sull'autorità e sulla repressione penale piuttosto che sulla libertà e sui diritti.
09:35Noi insegniamo che la missione di chi governa dovrebbe essere quella di cercare un equilibrio
09:43costante nel rapporto tra individuo e autorità. Invece, concludo, Presidente, il filo che lega
09:50il metodo e il merito di questo nuovo intervento normativo rende esplicito un disegno complessivo
09:56che tradisce una impostazione volta a tutelare uno dei due elementi, l'autorità piuttosto che
10:05la libertà, e quindi si pone in condizioni illiberali e naturalmente, lo dico con il dovuto
10:12rispetto e la prudenza, diciamo di lesione dei principi democratici. Questo non è episodio
10:19occasionale, ma può rischiare di diventare sistema e se diventasse sistema sarebbe un
10:25vero pericolo. Questo è il motivo per cui noi vogliamo non governare con la paura, ma
10:33governare la paura.
10:36La ringrazio, Professor Zaccaria. Do infine la parola a Vittorio Manes, Professor di diritto
10:43penale verso l'Università di Bologna, Alma Mater, che è collegato con noi in videoconferenza.
10:49Prego, Professore.
10:52Grazie, Presidente. Spero che mi sentiate.
10:56Benissimo, benissimo la sentiamo.
10:58Ringrazio anzitutto la prima commissione per la cortesia di questo invito e per l'occasione
11:05di poter condividere alcune riflessioni con voi. Devo dire in premessa che condivido quanto
11:15ho avuto la possibilità di ascoltare le riflessioni del collega costituzionalista, il Professor Zaccaria,
11:24mi trovano pienamente sintone. Aggiungo anzi in premessa che quanto lui nell'incipit della
11:33sua riflessione ricordava, e cioè che la comunità accademica dei costituzionalisti,
11:40l'Unione delle Camere Penali, la stessa Associazione Nazionale dei Magistrati hanno manifestato severe
11:47perplessità nei confronti di questo disegno di legge. A ciò si unisce anche il comunicato
11:55dell'Associazione Italiana dei Professori di Diritto Penale che ha espresso analoghe perplessità.
12:01Lo rammento solo perché la comunità degli interpreti, dei giuristi nel suo insieme, in modo, non dico
12:13certo unanime perché ci sono anche alcune voci divergenti, ma nettamente maggioritario, ha espresso
12:21severe perplessità, il che è come dire che il Parlamento intende proporre un nuovo protocollo
12:31terapeutico quando la comunità dei medici, tanto la comunità scientifica, accademica o clinica,
12:39ha manifestato fortissime resistenze e perplessità nei confronti di questo nuovo protocollo terapeutico.
12:47credo che questo sia un dato abbastanza raro che vada considerato perché è molto raro che vi sia una
12:54convergenza così significativa di tutti gli operatori del diritto. Ma le perplessità sia di metodo che di
13:04merito francamente a chi vi parla sembrano abbastanza evidenti, ne segnalo solo alcune.
13:12a livello generale, la prima perplessità è questa continua scommessa che si ripone nei benefici derivanti
13:24da una sorta di overdose punitiva, come quella che si propone qui in linea peraltro con una tendenza ormai
13:34trentennale che ha visto esasperarsi e acutizzarsi negli ultimi anni. Noi stiamo vivendo, Presidente,
13:43onorevoli deputati, una stagione di autentica ubriacatura punitiva.
13:48negli ultimi due anni sono stati introdotti 48 nuove fattispecie di reato con una cadenza spaventosa
13:57di due nuovi reati al mese e qui si propone l'introduzione di 14 almeno nuove fattispecie
14:05di reato e l'aggravamento di nove reati di pene previste per nove reati già esistenti.
14:11La domanda che ci dobbiamo porre, proprio secondo quelle direttrici che ci sono state consegnate
14:18appena adesso con l'autorevolezza tipica del Professor Zaccaria, la direttrice di equilibrio
14:26tra autorità e libertà, ci dobbiamo domandare se questo abbia un senso, perché ogni volta
14:34che si introduce una nuova fattispecie penale, la sfera delle libertà individuali risulta
14:40inevitabilmente fatalmente compressa, ci si allontana dal modello dello Stato di diritto
14:47dove l'individuo è protagonista, titolare di una sfera di libertà e ci si avvicina ad
14:54uno Stato, diciamo così, di polizia dove i cittadini singoli, gli individui sono sudditi
15:01del Leviatano e a me sembra francamente che questo disegno di legge purtroppo si iscriva
15:09in questa degenerazione, in questa ubriacatura punitiva che negli ultimi anni pensavamo
15:16di aver toccato l'apice nella stagione del governo giallorosso e della legge spazzacorrotti,
15:22ma evidentemente non avevamo ancora toccato il fondo. Trascuro le notevoli perplessità
15:30di metodo che sono state già segnalate nell'utilizzo della decretazione di urgenza
15:36che svilisce il vostro ruolo, perché la riconversione sotto forma di decreto legge
15:43in, mi pare di poterlo dire, palese carenza dei presupposti di straordinaria necessità
15:50e di urgenza che si vorrebbero a fondamento della leggettimazione dell'uso del decreto
15:58legge, svilisce il ruolo del Parlamento, tanto più in materia penale dove, lo dico con le
16:06parole della Corte Costituzionale 32 del 2014, la complessità della materia dovrebbe sempre
16:14richiedere il confronto nell'aula parlamentare tra maggioranza e minoranza e tutto questo
16:21qui è stato aggirato svilendo appunto le prerogative del Parlamento. Credo che su questo
16:28punto siano già aggallate delle questioni di costituzionalità di cui anche negli ultimi
16:34giorni è stato dato conto sulla stampa, ma credo che ve ne saranno molte altre in punto
16:41di rispetto o meglio di mancato rispetto dei presupposti indicati dall'articolo 77.
16:47Il secondo profilo di metodo è questa continua scommessa sul diritto penale, come se il diritto
16:55penale o l'intervento muscolare, militare dello Stato attraverso l'introduzione di nuovi
17:04reati o l'inasprimento delle pene possa avere un qualche effetto, quasi un effetto panacea.
17:11Purtroppo non è così e questa scommessa si nasconde dietro, Presidente, almeno una
17:18duplice illusione. Sotto un primo profilo l'illusione è che basta introdurre una qualche
17:24nuova norma penale per aspettarsi che si verificano gli effetti normativamente attesi
17:30da quella, diciamo, overdose di deterrenza, effetti che non si verificano quasi mai.
17:36Prima illusione. Seconda illusione, altrettanto ingenua e forse persino più pericolosa, è
17:43che l'introduzione di una nuova norma penale non produca invece degli effetti collaterali,
17:49che invece si verificano sempre, come testimonia d'escalation dei tassi di carcerizzazione che
17:55nel nostro ordinamento supera ormai una media nazionale del 130%, con punte molto più significative
18:03in taluni penitenziari. E come ci ricorda dolorosamente l'assurdo numero di suicidi nelle
18:11carceri, avevamo pensato di toccare il record drammatico di 90 nell'anno passato, siamo già
18:20a 30 in questo primo scorcio del 2025. L'indicazione dovrebbe essere quella di una riduzione della
18:28penalità anche per ridurre il carico penitenziario e qui si va in direzione ostinatamente contraria.
18:36Un terzo profilo di metodo, perché vedete il costituzionalismo penale degli anni 70 ci ha indicato
18:43un criterio sul quale convergono, sul quale vi è una condivisione assoluta di tutta la comunità
18:50dei penalisti. Il diritto penale non può mai travalicare le libertà fondamentali e qui
18:56invece diverse disposizioni di questo disegno di legge comprimono, travalicano, neutralizzano,
19:05sterilizzano libertà fondamentali della persona. Vi è stato appena ricordato persino la punizione
19:13della resistenza passiva nelle carceri o la punizione di forme di esercizio della libertà
19:20di riunione come i sit-in pacifici sono, diciamo così, segnali di una inclinazione pericolosa
19:30dell'ordinamento che comprime le libertà dell'individuo, che il diritto penale dovrebbe
19:36sempre rispettare e mai travalicare.
19:40Grazie, professor Manes.
19:42Arrivo.
19:43Ah, chiedo scusa, pensavo avesse concluso. No, prego, prego.
19:46No, non so se ne ho il tempo, mi dica lei.
19:49Sì, diciamo che, vabbè, prego, in realtà avrebbe un minuto, però se ha bisogno di più, prego.
19:54No, no, guardi, ne userò due se lei mi consente, perché se si entra nel merito di questo
20:01provvedimento, purtroppo le questioni e le torsioni con i principi costituzionali si aggravano
20:09e di molto. Penso alle norme che non rispettano assolutamente il principio di determinatezza
20:15e di tassatività, penso alle nuove fattispecie di reato che calpestano il principio di offensività,
20:22faccio un esempio, si arriva addirittura a criminalizzare la mera detenzione di informazioni
20:28funzionali o di istruzioni per la preparazione sull'uso di congegno bellici, cioè un reato
20:37di mero possesso informativo che nel nostro ordinamento, credo, non era mai stato sottoposto
20:43appena, una abnorme anticipazione della tutela penale in funzione di polizia. Ma pensate anche
20:50alla riesumazione dei reati di opinione, come il reato di istigazione a disorbedire alle
20:57leggi, ora aggravato se il fatto è commesso all'interno di un istituto penitenziario,
21:02ovvero a mezzo di scritti e comunicazioni diretti a persone detenute. Mi sembra un disegno
21:08complessivamente che propone una tutela penale asimmetrica e diseguale, tanto in mal and part
21:16perché prevalentemente è orientata a colpire la marginalità sociale, quanto in bon and part
21:21perché si propone una tutela penale privilegiata e rafforzata nei confronti di talune categorie
21:30soggettive, penso agli agenti di pubblica sicurezza o in relazione a taluni contesti di
21:36luogo, penso alla nuova aggravante dell'articolo 61-11. Tutti i profili di ragionevolezza che
21:43credo saranno inevitabilmente portati all'attenzione della Corte Costituzionale. Chiudo con un dato,
21:50Presidente, che ha molto colpito chi vi parla per quel che conta la mia opinione. Questo
21:56provvedimento contiene anche alcune disposizioni, in particolare le disposizioni sul rinvio non
22:05più obbligatorio ma facoltativo della pena detentiva che arrivano persino a mettere in
22:10discussione il principio di umanità della pena, diciamo uno dei cardini fondamentali della
22:15civiltà del diritto. Quello che era un rinvio obbligatorio per le madri puerpere o per le
22:20madri diciamo di prole con età inferiore ai tre anni oggi diventa un rinvio meramente
22:28facoltativo. Si arriva così ad assoggettare agli effetti collaterali della pena i soggetti
22:34più vulnerabili come i minori in tenerissima età. Io penso, Presidente, chiudo che debba
22:41esserci una seria riflessione complessiva sulla opportunità oltre che sulla costituzionalità
22:50delle misure che si intendono intraprendere perché, ripeto, mi pare che allontanano pericolosamente
22:58il modello attuale dell'ordinamento penale dai cardini dello Stato di diritto e lo avvicinino
23:05pericolosamente al modello dello Stato di Polizia. Vi ringrazio.
23:10Ringraziamo noi lei, Professor Maness. Adesso chiedo ai deputati che intendono intervenire.
23:15Alfonso Colucci prima, poi Boldrini. Vogliamo cedere la parola all'onorevole Boldrini?
23:23No, che vedevo che... vuole parlare per prima? Alfonso Colucci, prego.
23:30Grazie. Professor Zaccaria, due domande gentilmente. Lei ci ha avvisato del problema della conoscibilità
23:42ex ante dell'esistenza di un reato penale, della previsione normativa di un reato penale,
23:48esigenza che non viene soddisfatta da un decreto legge. Io le chiederei però una riflessione
23:53anche ex post. Cosa accade in caso di dichiarazione di incostituzionalità, che naturalmente sopravviene
24:00tempo ben dopo che ad esempio sia stata applicata quella normativa, su una fattispecie penale?
24:07Cosa accade e quali danni derivano al cittadino da una fattispecie, da una norma che preveda una
24:13fattispecie penale che poi venga dichiarata a distanza di mesi se non da anni incostituzionale?
24:19Secondo tema. Mi pare che dalla sua relazione siano emerse alcune perplessità in ordine
24:27alla violazione delle attribuzioni parlamentari e quindi alla violazione dell'articolo 77
24:33della Costituzione. Potrebbe gentilmente, se ho colto bene questo accenno nel suo intervento,
24:38precisare questo suo dubbio e sviluppare questo tema che lei ha introdotto?
24:43Poi, Presidente, se le consente, vorrei chiedere al Professor Manes, naturalmente ringrazio
24:50entrambi gli auditi. Professore, in parte è già nella sua relazione, ma le chiederei la
24:56gentilezza di sviluppare il tema dell'approccio panpenalistico al disagio. Penso al disagio
25:03carcerario, al disagio abitativo, al disagio sociale, al disagio detentivo. In particolare,
25:09Professore, se lei potesse illustrarci, l'effetto di deterrenza, se vi è un effetto di deterrenza
25:15nell'introduzione di così numerose fattispecie penali, la previsione di un aumento così importante
25:24delle pene, un addirittura appesantimento delle aggravanti. Qualche studioso ha stimato
25:31in 484 anni di carcere quelli che sarebbero stati introdotti con questo solo provvedimento?
25:38Potrebbe, dunque, illustrarci se effettivamente c'è un effetto di deterrenza in questo approccio
25:44panpenalistico. In particolare, Professore, io ho letto alcuni studi che collegano la deterrenza
25:51non già alla previsione penale o all'entità della pena, quanto piuttosto alla certezza della pena.
25:57Io penso che ingolfare tribunali o penitenziari di, diciamo, processi o di sanzioni che non potranno
26:06essere i primi istruiti e completati, le seconde eseguite, incida negativamente proprio sulla
26:12certezza della pena e quindi produca un effetto esattamente contrario a quello di deterrenza.
26:17Qual è la sua opinione? Grazie.
26:18Sì, grazie. Anch'io ringrazio i due professori che ci hanno dato un quadro, devo dire, puntuale,
26:28ma purtroppo assai allarmante, cosa che va a confermare anche tutte le audizioni precedenti
26:35che abbiamo avuto. Questo è un late motive, direi, di tutte le audizioni, il senso di allarme
26:44che ne deriva dal fatto che appunto il quadro è molto preoccupante e che si rischia con questo
26:52provvedimento di avvicinarci a uno stato di polizia, il che significa la compressione delle
26:58libertà democratiche. Io vorrei attirare l'attenzione dei due professori, Zaccaria e Manes, su un punto
27:06che loro non hanno toccato e mi riferisco al famigerato articolo 31. Parliamo delle prerogative
27:14dei servizi di sicurezza. Allora, questo articolo allarga le facoltà, diciamo, le disposizioni
27:23che erano già state introdotte da un decreto legge del 2015, con disposizioni che dovevano
27:29essere temporanee, rende permanente quindi le norme previste da quel decreto e introduce
27:37nuove disposizioni. Ed è su questo che vorrei un vostro autorevole parere. Cioè, le nuove
27:44disposizioni previste dall'articolo 31 prevedono di fatto che si prevedono ulteriori condotte di
27:57reato per finalità informative, quindi scriminabili, concernenti la direzione e l'organizzazione
28:08di associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell'ordine
28:16democratico. Cioè, vuol dire che si autorizza non solo, diciamo, che ci siano figure infiltrate
28:26in queste organizzazioni terroristiche, ma che queste figure che fanno capo appunto a dei
28:34servizi possano avere la direzione dei gruppi terroristici o averne le organizzazioni di
28:47associazioni con finalità di terrorismo anche internazionale o di eversione dell'ordine
28:53democratico. Cioè, io vorrei essere sconfessata. Ditemi che ho sbagliato a capire. Ditemi che
29:01non è così, Presidente, ma aiuti anche lei. Cioè, quello che sta scritto qui vuol dire
29:05che una figura che fa capo ai servizi di intelligence può commettere condotte per finalità informative
29:17che sono scriminabili, quindi non ne deve rispondere, anche quando è alla direzione di
29:23un'associazione con finalità di terrorismo o quando la organizza, sia di terrorismo internazionale
29:31che di eversione interna. Ora che esistessero le figure che si infiltrano in questi organismi
29:37lo sappiamo bene, ma non che li generano, che li alimentano, che li organizzano, perché
29:42questo Presidente pone una serie di inquietanti questioni nel Paese, l'Italia, in cui i servizi
29:51segreti deviati, hanno dato prova di essere, come dire, capaci di stragi, di situazioni
30:00che in cui hanno, come dire, hanno colpito persone civili. Quindi vorrei capire, autorizzare
30:09queste figure sarebbe la Presidente del Consiglio, ma sarebbe un salto di qualità che pone serissimi
30:22problemi, perché allora io per fare delle norme liberticide che cosa faccio? Organizzo
30:28queste strutture, chi le mette in piedi non risponde di fronte alla legge, creo il caos
30:35e quindi questo giustifica la norma liberticida, un meccanismo inquietante a mio avviso. Vorrei
30:42una delicitazione da entrambi i professori su questo. Grazie.
30:45Sono altri richiesti di intervento, si prego, Darao.
30:52Grazie Presidente. Innanzitutto ringrazio i professori per il loro intervento puntuale,
30:59peraltro teso a sottolineare quanto già è stato, devo dire, anche rilevato a noi stessi
31:08questa riduzione della sfera di libertà. La mia domanda, diciamo, si ricollega a quella
31:17che poc'anzi ha posto l'On. Boldrini. È proprio l'articolo 31 che desta, mi avviso,
31:26grandissime preoccupazioni, certo le altre già le avete sottolineate in via generale,
31:33ma nell'articolo 31 noi notiamo che si pongono le basi perché sia l'Aise che l'Aise possano
31:45commettere reati e questi reati non sono soltanto quelli che già erano stati introdotti
31:54nel periodo di più diffuso terrorismo. Ricordiamo che è nel 2015 che viene consentito ai servizi
32:06di poter operare anche per scompaginare le organizzazioni terroristiche, ma consentendo
32:16cosa? La partecipazione all'organizzazione. Questo significa la commissione di condotte che si
32:27infiltrano nell'ambito di un'organizzazione esistente. Qui invece viene in più allargata
32:35all'ipotesi di direzione e organizzazione, il che pare veramente grave. Già l'inserimento
32:47che si ebbe nel 2015 in qualche modo viene a sovvertire quello che era il divieto previsto
32:58dall'articolo 39 secondo comma della legge del 2007, laddove si escludeva che potessero
33:07essere oggetto di segreto di Stato, notizie, documenti o cose relativi a fatti di terrorismo
33:13o eversiglio, fatti costituenti, delitti di devastazione, saccheggio, stragio, associazione
33:18mafiosa. Ora invece questa disposizione viene superata perché la norma inserisce l'eccezione
33:29e l'eccezione è proprio costituita non solo dai reati che già precedentemente consentivano
33:36una sorta di infiltrazione o raccolta di elementi nell'ambito di un reato già esistente, ma qui
33:43addirittura i servizi sono autorizzati a insegnare la fabbricazione degli ordigni esplosivi
33:52che sembra veramente una gravità senza pari, non solo ma anche la fabbricazione, la detenzione
34:01del materiale esplodente e quindi degli ordigni esplosivi comincia ad essere l'elemento autorizzato
34:08all'Aisi e all'Aise. Ecco Presidente e concludo. Vorrei sapere da loro professori
34:17come interpretano un ampliamento così ampio anche per quanto riguarda il nostro modo di
34:27vedere alla luce di ciò che è stato nel passato, di stragi del 69, del 70, le stragi successive
34:36di terrorismo che hanno visto anche soggetti delle istituzioni partecipare. E questo vorrei
34:43che fosse anche oggetto della vostra valutazione. Grazie Presidente.
34:48Grazie. Roggiani, prego. Chiamo di fare la domanda così poi discussione generale ci sarà
34:53tempo anche per esprimere le proprie opinioni. Prego.
34:57Grazie Presidente. Sono già state chieste molte cose, solo due piccole richieste. La prima
35:05è che abbiamo sentito dai professori di quanto sia stato particolarmente lesivo del ruolo
35:16del Parlamento ma anche della prassi parlamentare questa modifica da disegno di legge a decreto.
35:22volevo chiedere dal vostro punto di vista se è possibile se ci sono stati degli elementi
35:28che sono stati raccolti in qualche modo anche dopo le tante proteste che sono arrivate a
35:35partire dal colle che si era espresso su alcuni punti piuttosto che dalle tante associazioni
35:41piuttosto che come avete citato dai magistrati, dagli avvocati, se qualcosa questo governo ha
35:47raccolto oppure se è riuscito addirittura a peggiorare nel passaggio di metodo tra disegno
35:56di legge e decreto. La seconda cosa, abbiamo parlato di suicidi nelle carceri di sovraffollamento.
36:02Volevo chiedere dal vostro punto di vista se avete fatto una valutazione sull'impatto
36:09che i nuovi reati potranno produrre nelle nostre carceri. Tra l'altro colgo l'occasione
36:15per ricordare che il compianto Papa Francesco aveva, noi all'interno del Parlamento abbiamo
36:21realizzato un intergruppo per poter chiedere l'amestia e l'indulto, cosa che pensiamo possa
36:26essere utile.
36:27Grazie, a questo punto dovreste rispondere, però vi chiedo gentilmente un'esigenza personale
36:345 minuti di sospensione, dopodiché risponderete sia lei, il professor Zaccaria, alle domande
36:40che sono state sollevate, che il professor Mannes. 5 minuti e torno qui.
36:57Grazie.
37:27Grazie.
37:57Grazie.
38:27Grazie.
38:57Grazie.
39:27Grazie.
39:28Grazie.
39:29Grazie a tutti.
39:59Mi sono state poste. Allora, prima di tutto l'onorevole Colucci. Lui ha toccato un problema che abbiamo toccato sia io che Manes. Ce ne sono due in una domanda. Cioè, in qualche modo, la conoscibilità e poi il problema della illegittimità costituzionale.
40:21Allora, sulla conoscibilità noi abbiamo già detto, poi Manes ha citato anche una sentenza della Corte Costituzionale, che io ho infatti usato l'espressione è inopportuno trattare norme penali in un decreto legge.
40:36Non ho detto che non sia successo mai, però questa inopportunità è particolarmente grave perché viene a cadere uno degli elementi fondamentali per il cittadino, che è la conoscibilità del testo, soprattutto del testo che ti può incriminare.
40:55Quindi tu lo devi conoscere, quindi il dibattito parlamentare è uno dei momenti necessari per rendere conoscibili la pubblicità.
41:06Quindi quando questo invece si trasforma in qualcosa che viene immediatamente, diventa legge immediatamente, quindi il decreto legge, questo pone dei seri problemi.
41:17Quindi questo è un aspetto.
41:20L'altro aspetto è quello della incostituzionalità.
41:22E' verissimo che la incostituzionalità interviene dopo tanto tempo, cioè non è che interviene il giorno dopo, interviene dopo mesi, a volte può intervenire anche dopo anni.
41:36Ecco, allora la preoccupazione che certo riguarda i decreti legge, ma può riguardare anche altre leggi, è certo il principio fondamentale che gli effetti delle sentenze della Corte retroagiscono.
41:49Retroagiscono, ma se uno è stato incarcerato e condannato sulla base di questi reati, il fatto che retroagiscono non gli cancella il periodo di detenzione.
42:00Quindi questo è un'ulteriore motivazione di prudenza, anche perché in Corte Costituzionale si andrà, cioè si andrà certamente.
42:11Io volevo dire anche più in generale, collegandomi alla seconda domanda che lei ha fatto, con riferimento alle prerogative.
42:18Cioè noi, diciamo come costituzionalisti, che riteniamo importante tutelare diritti, ma anche promuovere azioni concrete per l'accesso alla Corte Costituzionale.
42:31Perché questo è un problema, guardate, è un problema molto serio.
42:35Io sono sotto vari profili, quando è stata introdotta la Corte e si è scartata l'ipotesi del ricorso diretto alla Corte.
42:45È proprio il diaframma dei giudici che aprono la porta della Corte.
42:50Però ci sono norme che è difficile potersi indacare, è difficile portare davanti alla Corte.
42:58È proprio, ad esempio, la lesione delle prerogative dei parlamentari.
43:02Qui si è ricordato chiaramente che questo era un DDL che giaceva al Senato, dopo essere passato alla Camera,
43:12quindi era in seconda lettura al Senato, e viene trasformato in un decreto legge che viene alla Camera.
43:18Quindi queste, diciamo, le due osservazioni che io farei.
43:23Uno, l'aggravamento costante delle modalità della decretazione d'urgenza.
43:30E, secondo luogo, il fatto che questi provvedimenti ledono in maniera decisiva.
43:38Ecco, io credo che sarebbe molto importante, io credo che molti di voi siate parlamentari dell'opposizione,
43:43ma io credo che sia molto importante che i parlamentari della maggioranza si rendano, credono, chiedo scusa,
43:51ma sostanzialmente si rendano conto.
43:55Noi solleveremo, faremo sollevare da alcuni parlamentari, la questione, il conflitto di attribuzioni individuale,
44:04perché la Corte ha messo, aperto questa porticina, la possibilità di, cioè qui parlo a tutela delle prerogative,
44:11cioè le prerogative dei parlamentari che con queste tecniche normative finiscono per essere sostanzialmente calpestate.
44:21Quindi io credo che sia molto importante.
44:24Con riferimento, invece, al discorso dell'articolo 31, c'è una domanda che ha fatto l'onorevole Reggiani, mi pare Roggiani,
44:35con riferimento al fatto se questo decreto legge sia migliorativo rispetto al disegno di legge, mi pone un imbarazzo straordinario.
44:44Io cosa le devo dire?
44:46So per certo che il Quirinale aveva sollevato alcune obiezioni.
44:51Il motivo per cui questo, che voleva essere dall'inizio un decreto legge,
44:57era diventato un disegno di legge,
44:59era proprio perché il suo contenuto era tale da non tranquillizzare probabilmente il Quirinale che doveva emanare il decreto legge.
45:09E si pensava che nel dibattito parlamentare ci sarebbe stato, diciamo, un lavoro dialettico di miglioramento.
45:16Quando invece si è deciso di riportarlo a decreto legge,
45:19c'è stato un periodo di intervallo tra la deliberazione del Consiglio dei Ministri e l'emanazione del decreto legge
45:26insolitamente lungo.
45:29Quindi io devo pensare che qualche aspetto, qualcosa, quella collegata alle sim dei migranti,
45:35qualcosa legato alle carcerate madri, qualcosa può essere stato alleggerito.
45:42Ma vede, lei mi pone una domanda difficile, perché se ci sono,
45:45io non misuro le incostituzionalità a peso, né a numero,
45:51ma il fatto che se ci sia un impianto di molti profili di incostituzionalità,
45:57se qualcuno viene eliminato, io non dirò mai che quel compito mi convince.
46:03Però detto questo, la domanda più difficile è quella che avete posto a Boldrini e Caffiero Derao.
46:10Cioè, io l'avevo studiato, l'articolo 31, con riferimento alla formulazione precedente.
46:17Adesso, in qualche modo, l'ho sentito da voi e io risponderei in due tempi.
46:23Perché allora, il primo punto che vorrei sollevare è quello che io vi ho detto come cappello.
46:28Ma guardate che la concezione della sicurezza nel nostro ordinamento costituzionale
46:38è uno dei temi più delicati.
46:41Perché, come dire, la sicurezza non è un diritto costituzionale,
46:46cioè non è un diritto che si può esercitare.
46:49La sicurezza è un limite ai diritti costituzionali
46:51e che naturalmente deve essere bilanciato.
46:56Cioè, ho detto prima la sicurezza in termini materiali e non ideali.
47:04L'ordine pubblico, che è un aspetto della sicurezza,
47:08che quando si parla di ordine pubblico incostituente,
47:11si è proprio deciso di non introdurre questa parola ordine pubblico.
47:16Poi la Corte Costituzionale qualche volta lo cita,
47:18ma l'ordine pubblico è un concetto ideale
47:22per cui, praticamente, negli regimi totalitari
47:26non si possono ammettere le libertà
47:28che non rispettano i valori di quell'ordinamento.
47:32Ma da noi non è così.
47:33La sicurezza è limite particolare
47:36e quindi, con riferimento all'articolo 31,
47:40vengono in considerazione che cosa?
47:43L'articolo 21, l'informazione.
47:46Io, il testo sui servizi segreti che lei ha citato,
47:50io sedevo in questo Parlamento
47:51quando abbiamo fatto quella disposizione sul segreto di Stato,
47:55ma è stata misurata con estrema cautela
47:58la nozione di segreto di Stato.
48:01E adesso io credo questo,
48:03che praticamente, né nell'articolo 21,
48:06dove si parla dei temi relativi all'informazione,
48:09né nell'articolo 18 compare il termine sicurezza.
48:12Cioè non può essere considerante una scriminante
48:17dell'esercizio di quel diritto,
48:20perché ricordiamoci che la libertà di informazione
48:23è libertà attiva e passiva,
48:25libertà di informare è libertà di essere informati,
48:28diritto all'informazione.
48:30Quindi questo meccanismo,
48:32cioè diciamo che praticamente si possa considerare
48:35che per ragioni di sicurezza
48:37si possono ledere alcuni diritti fondamentali
48:40e che il diritto di associazione,
48:43il diritto di riunione,
48:44come abbiamo visto,
48:45o il diritto all'informazione,
48:48ecco, credo che questo sia l'elemento preoccupante
48:51in termini generali.
48:53Poi io vi confesso che
48:55lo studio più analitico
48:57lo possiamo fare, guardare,
48:59e possiamo darvi un'opinione
49:00nel testo scritto tra qualche giorno.
49:02Grazie, Professor Manes.
49:04Prego a lei.
49:06A tempo, a parecchio tempo.
49:08Allora, prego, Professor Manes,
49:10risponda a lei così possiamo chiudere.
49:15Brevemente, Presidente, rispondo.
49:18Ringrazio anzitutto per gli interventi
49:20dei parlamentari.
49:21L'Onorevole Colucci
49:22che mi chiedeva una valutazione
49:25su questo approccio panpenalistico
49:27al disagio,
49:28se può davvero esprimere o meno deterrenza.
49:31Ma, vede, Onorevole Colucci,
49:34nessuno è stato mai in grado
49:36di misurare gli effetti empirici
49:38o le ricadute empiriche
49:40in chiave di deterrenza reale
49:42che può esprimere l'introduzione
49:44di un nuovo reato
49:45o l'aggravamento di una pena.
49:47Ma certamente la comunità dei giuristi
49:49mi sentirei di dire
49:50che è profondamente scettica
49:52nei confronti di questi effetti.
49:55Non basta innalzare una pena
49:57o introdurre un nuovo reato
49:59per disincentivare una qualche condotta
50:02da parte di soggetti.
50:07Alle politiche penali
50:08dovrebbero essere sostituite
50:10le politiche sociali.
50:11A me pare che complessivamente
50:13in questo disegno di riforma
50:16la parola prevenzione
50:17occupi uno spazio troppo limitato
50:20ed è, diciamo così,
50:23sovrastata dal gigantismo
50:25della parola repressione
50:27che non porta a nulla,
50:29non è la severità del castigo.
50:31È proprio vero quello che ricordava lei
50:33ma per la verità lo diceva già Beccaria,
50:36il castigo sia nute ma certo
50:38è molto più, diciamo,
50:40la certezza delle conseguenze
50:42che non la severità della pena
50:44ad esprimere deterrenza.
50:46Vengo alle domande poste
50:49mi accorgo con preoccupazione
50:52e notevole sia dall'onorevole Boldrini
50:55che dall'onorevole Cafiero Derao
50:57sull'articolo 31,
51:01ma mi limito a questa considerazione di massima.
51:06Cioè le norme che liceizzano
51:09determinate attività condotte
51:12undercover sotto copertura
51:14da parte dei servizi di sicurezza
51:17sono norme
51:19che dovrebbero essere sempre
51:21contrassegnate in chiave
51:22di rilevante eccezionalità.
51:26Sono norme di deroga
51:28che escludono la punibilità
51:30in via del tutto eccezionale
51:32per talune condotte.
51:34Ma il limite di ammissibilità
51:36di questa deroga,
51:38quello segnato per esempio
51:39dalla giurisprudenza
51:40della Corte Europea
51:41dei diritti dell'uomo
51:43è che l'attività
51:44dell'agente undercover
51:46deve limitarsi
51:48all'acquisizione di prova
51:49ma non può mai spingersi
51:51alla istigazione
51:53o provocazione del reato.
51:55Perché se si spinge
51:57oltre questo limite
51:58diciamo così
51:59per esempio
52:00le prove raccolte
52:01diventano inutilizzabili
52:03e quindi non è più funzionale
52:04allo scopo
52:05che dovrebbe legittimarla
52:06o meglio risulta
52:08e rimane funzionale
52:09solo ad altri scopi
52:11diciamo
52:11inconfessabili.
52:13Quindi
52:13mi accorgo anche io
52:15con preoccupazione
52:16della estensione
52:18diciamo notevole
52:19addirittura
52:20nella cerchia
52:21dei soggetti
52:22promotori
52:22e organizzatori
52:23della liceità
52:25di talune attività
52:26che andrebbe
52:26diciamo
52:27misurata
52:28con sorvegliata
52:29attenzione.
52:30l'ultimo punto
52:33toccato
52:35dall'onorevole
52:36Roggiani
52:36le modifiche
52:38sono state apportate
52:40o meno
52:40a me pare
52:41complessivamente
52:42che le modifiche
52:43apportate
52:43siano
52:45relativamente
52:46marginali
52:47e non alterino
52:48assolutamente
52:50il giudizio
52:50complessivo
52:51né
52:52diciamo
52:52il giudizio
52:53su singole
52:54fatti specie
52:54e le perplessità
52:55che ho cercato
52:56di condividere
52:57con voi
52:58sommariamente
52:59me ne scuso
52:59in questi
53:008-10 minuti
53:01ma rinvio
53:01al testo
53:02scritto
53:03per ulteriori
53:04riflessioni
53:04quanto al tema
53:05dei suicidi
53:07in carcere
53:08e al problema
53:09dei tassi
53:09di carcerizzazione
53:11è un problema
53:12enorme
53:13del tempo
53:13contemporaneo
53:14rispetto al quale
53:15mi permetto
53:16di sollecitare
53:17la massima
53:18attenzione
53:19di questo
53:19Parlamento
53:20qui vengono
53:21introdotte
53:22nuove
53:22fatti specie
53:23di reato
53:2414
53:24aggravate
53:25le pene
53:26per altri
53:269 reati
53:27tutto
53:27questa iniezione
53:28di penalità
53:29primaria
53:30si tradurrà
53:32inevitabilmente
53:33in una
53:34espansione
53:35della criminalità
53:36secondaria
53:37cioè dei tassi
53:37di carcerizzazione
53:39l'effetto
53:40sarà questo
53:41inevitabilmente
53:43e questo
53:43non farà
53:44che aggravare
53:45una situazione
53:46già insostenibile
53:47dei penitenziari
53:48italiani
53:48che non si risolve
53:50costruendo nuove carcere
53:52ma si dovrebbe
53:52risolvere
53:53abbattendo
53:54decimando
53:55il diritto penale
53:56esistente
53:56perché la giustizia
53:57penale
53:58è chiudo
53:58è una risorsa
54:00scarsa
54:01andrebbe misurata
54:02con attenzione
54:03la pena
54:03è l'ultima razio
54:05e utilizzata
54:06appunto
54:06in modo puntiforme
54:08vi ringrazio
54:09grazie a voi
54:10professor Maness
54:11e professor Zaccaria
54:12per il contributo
54:13che ci avete fornito
54:15attendiamo ovviamente
54:15i vostri documenti
54:17iscritti
54:17saluto
54:18con cordialità
54:19i deputati
54:21che hanno partecipato
54:22a questa audizione
54:23e la seduta
54:25è tolta
54:25grazie
54:26grazie
54:27arrivederci
54:28grazie
54:30grazie
54:31grazie
54:32grazie